ResearchontheConstruction ofChina’ssocialsecurityrecords management legal system

Abstract：Social security archives are the true re？ cords about the work of enrolling units and the per？ sonal interests，also they are the important basis for participants to enjoy social insurance treatment.With the development of social security system，the vol？ ume of social security business and it，s archives are picking up.However，scientific and standarpzed man？ agement of social security files that needs sound le？ gal system to be based on. However，the legal sys？ tem of social security records management process is slow，and the regulating area of the social security archives law is incomplete，the legal content and sys？ tem are not sound.To improve the legal system of so？ cial security records needs a wide range of research and the cooperation among related departments ，in the same time the social security archives laws and regulations should be kept steady and be abolished，al？ tered，established properly.

Key words：Social security archives；Legal con？ struction；archives laws and regulations

“社保档案”是社会保障档案的简称，社会保障一词在1883年―1891年间由德国政府创立，国内在第七个五年计划中开始用[1]。《现代汉语词典》对社会保障一词的讲解是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入与遭受各种意料之外灾害的公民可以保持存活，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时依据经济和社会进步情况，逐步增进公共福利水平，提升国民生活水平；其内容以社会保险规范为中心，同时包含社会救助、社会福利和社会优抚规范三部分。

社保档案即社会保障工作部门实质工作中直接形成的，对国家和社会具备保存价值的各种文字、图表、声像及电子文件的历史记录，是个人或单位的社保凭证。比如，劳动和社会保障部门的养老、失业和工伤保险档案，卫生部门的医保、农村医疗合作档案，民政部门的伤残抚恤、灾害救济档案等。

社保档案管理法制建设是科学、规范管理社保档案的规范保证。现在国内已经拟定颁布了管理各类社保档案的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件，它们作为社保部门、企事业单位及公民处置有关档案事务时需要遵守的行为准则，对社保档案管理工作起着要紧的指导用途，同时也保证了社保档案作为权益凭证的靠谱性。

1、国内社保档案管理法制建设的近况

（一）法律

档案法律包含专门的档案法律和其他法律中关于档案和档案工作的法律规定两部分内容，现在国内没专门的社保档案法律，其他单行法律中有个别涉及社保档案条约的。如《中国社会保险法》第七十四条规定：“社会保险经办机构应当准时为用人单位打造档案，完整、准确地记录参加社会保险的职员、交费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证”[2]。除此之外鲜有涉及社保档案的法律。

（二）行政法规

档案行政法规是由国家最高行政机关――国务院在法定职权范围内为推行宪法和法律的规定，拟定和发布的有关档案行政管理的规范性文件的总称。因为国内现行法律缺少对社保档案管理的规定，到今天还没针对社保档案管理的行政法规。

（三）部门规章

档案部门规章是依据法律和行政法规的规定，由国家档案局单独拟定颁布或国家档案局与有关部委联合拟定颁布的，与国务院各部、委、直属机构拟定颁布的有关档案工作的规范性文件的总称。针对社保档案管理的部门规章有两种：一种是规章中涉及社保档案形成及其管理条约的，如2001年民政部批准发布的《老年人社会福利机构基本规范》规定“打造入院老人档案，包含入院协议、申请书、健康检查资料、身份证、户口簿复印件、老人照片及记录后事处置联系人等与老人有关的资料并长期保存”[3]；2007年民政部颁布的《伤残抚恤管理方法》第十八条规定“县级人民政府部门应当打造伤残职员资料档案，一人一档，长期保存”[4]。另一种是专门规范某类社保档案的，比如，2009年人力资源社会保障部和国家档案局拟定颁布的《社会保险业务档案管理规定（试行）》，明确规定办理养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险业务的有关部门需要根据该规定管理社会保险业务档案，说明了社会保险档案管理工作的组织领导原则，规范了管理部门职员、设施、场合与技术设施的需要，并详细列出了各类社会保险档案的分类原则、保管期限、提供借助、移交、鉴别、销毁的管理需要等[5]。
2010年民政部和国家档案局发布的《伤残抚恤职员档案管理方法》，具体规定了伤残抚恤职员档案的归档范围、归档需要、保管期限与鉴别、销毁需要等[6]。 （四）地方性法规和地方政府规章

地方性档案法规是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会和省府所在地的市与较大的市的人民代表大会及其常委会依据档案法律和档案行政法规拟定的规范性文件。因为社保档案法律和行政法规的欠缺，地方性档案法规的拟定缺少依据，所以到现在为止没地方性的社保档案法规颁布。地方档案政府规章是由省、自治区、直辖市人民政府和省府所在地的市人民政府与较大的市人民政府依据宪法、法律、行政法规和地方性法规，拟定的有关档案工作的规范性文件的总称。伴随国内社保工作的不断落实，大多数区域都颁布了社保档案管理的政府规章。比如，《北京<社会保险业务档案管理规定（试行）>推行方法》、《重庆城乡居民最低生活保障档案管理方法》、《山东医保档案管理暂行方法》、《辽宁社会保障档案管理方法》、《陕西新型农村合作医疗档案管理方法》、《浙江社会保障档案管理方法》、《江苏新型农村社会养老保险业务档案管理规定（试行）》等。这类地方档案政府规章中有的是地方政府依据社保档案部门规章进行具体化之后形成的，融入了地方特点，愈加适应了当地社会保障规范的进步情况。譬如，《北京<社会保险业务档案管理规定（试行）>推行方法》就是对人力资源社会保障部和国家档案局拟定的《社会保险业务档案管理规定（试行）》的地方特点化和具体化[7]。还有一部分是在没上位法规规范的状况下，为了满足实质工作需要拟定的地方档案政府规章。譬如管理新型农村社会养老保险业务档案、新型农村合作医疗档案、城乡居民最低生活保障档案的政府规章，都是根据各地社保事业的进步需要拟定的。

（五）规范性文件

档案管理规范性文件虽不拥有规章的形式，但具备较强的指导性用途，在缺少既定的社保档案法规的首要条件下，规范性文件可以暂时对档案管理工作起到规范用途。比如，国家民政部和档案局发布的《关于加大最低生活保障档案管理的公告》，规定了最低生活保障档案管理工作的原则、步骤，需要各省、自治区、直辖市民政厅（局）、档案局等进一步完善城乡居民最低生活保障规范，规范最低生活保障档案的管理，促进基层低保规范化建设[8]。除此之外，地方政府部门发布的社保档案规范性文件在规范社会保障档案的工作中也起到了肯定有哪些用途。比如，宜春人力资源和社会保障局与宜春档案局发布的《关于拓展医保业务档案管理达标验收的公告》，成都档案局与成都卫生局一同颁布的《关于加大新型农村合作医疗档案工作的公告》等。

2、国内社保档案管理法制建设的不足

国内的社保事业建设已卓有效果，离每人都享有基本社保这一目的也愈加近了，但社保档案管理的法制建设却相对滞缓，除去上述社保档案法规外，2011年国家档案局印发了新的《国家档案法规体系策略》，其中拟拟定的社保档案部门规章有《劳动保障档案管理方法》、《低保档案管理方法》、《医疗保险档案管理方法》等三部，需调查论证的社保档案部门规章有《社会救助档案管理方法》、《慈善捐助档案管理方法》共两部[9]。到现在为止这类档案法规仍在立项拟定过程中，还没颁布实行。除此之外，国内社保档案管理的法制建设还存在以下一些不足之处。

（一）社保档案法规规范范围不全方位

国内的社保体制包含社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利四部分内容。从上述内容可以看出，社会保险、救济和优抚档案都已经有有关的规章和规范性文件，但针对社会福利档案的法规迄今为止还没拟定。社会福利是社保规范的要紧组成部分，专门为特殊困难群体，如贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿提供救济和专门化的服务。福利档案是福利工作的真实面貌，从中可以探究社会福利活动的规律，总结经验、吸取教训，为健全社会福利规范提供信息依据。健全福利档案管理的法制建设不只有益于福利档案的规范与管理，更有益于整个社保事业的统筹进步。

（二）社保档案法规体系有待完善

现在，国内社保档案法制建设中档案规章和规范性文件较多，缺少地方性档案法规和档案行政法规。管理社保档案仅靠档案规章和规范性文件是不够的，需要法律效力更高的档案行政法规的约束。现在，在依据《社会保险业务档案管理规定（试行）》等档案规章对社会保险档案进行管理的过程中，或许会出现一些单位伪造社会保险交费记录的违规现象。因为档案规章的法律效力较低，发现之后也只不过限时整改，违规现象屡禁不止，不可以有效地保障参保人的权益，也有损国家利益。因此，要拟定有关的社保档案法规，从法律层面切实保证社保档案的真实性和有效性，维护参保职员的权益和国家利益。

（三）社保档案法规内容有待健全

1.缺少对社保档案提供借助的规定

档案事业的要紧特点之一就是面向社会、面向公众提供服务，社保档案事业同样具备这一特点。以某市劳动和社会保障中心为例，为参保的企业和个人提供档案借助服务，在一年内共接待5000余人次查阅档案，查阅的社保档案资料约5000卷册，出具的参保证明约1200多份[10]。可见国内公民对社保档案的借助率还是较高的，然而社保档案法规常见缺少对公众查阅借助档案权利的规定。比如，《社会保险业务档案管理规定（试行）》中只有一项涉及社会保险档案开放借助的条约，“社会保险经办机构依法为参保单位和参保个人提供档案信息查看服务”[11]。既没对公民的档案借助权利作出明确的规定，也没规范档案工作部门提供社保档案借助的义务，如此对社保档案管理部门缺少有力的约束，也会给公众借助档案导致不便。提供社保档案借助是达成其档案价值的根本渠道，也是前期所有档案管理工作的目的所在，因此要在社保档案法规中进一步明确公众查阅借助档案的权利，达成法规内容由“保管型”向“维权型”的转变，更便于公众查阅借助。

2.不可以体现社保档案的个性特征

社保活动是围绕参保个体展开的，形成的社保档案应以档案主体作为不同，但社保档案法规在规定档案的分类办法、整理原则、保管期限时，没根据这一特征。如《社会保险业务档案管理规定（试行）》中使用的“年度―业务环节”和“年度―险种―业务环节”的分类办法显然是照搬了文书档案的“年度―组织机构”分类办法[12]。《中国社会保险法》规定“社会保险经办机构应当准时、完整、准确地记录参加社会保险的个人交费和用人单位为其交费，与享受社会保险待遇等个人权益记录，按期将个人权益记录单免费寄送本人”[13]。法律中提出的按单位和个人打造相应档案，将个人权益记录单免费寄送本人的需要，也只有在以账户作为分类办法的状况下才能达成。因此，在以后的社保档案法规建设中，应研究档案的形成特征，拟定更科学的社保档案管理模式，以确保以后社保全员化的状况下，能高效地管理很大量的社保档案。 3.不适应社保档案数字化的趋势

伴随网络技术在办公范围的广泛应用，社保档案渐渐数字化。辽宁在2013年达成社会保险档案“人手一卷”，数字化率达到100%。辽宁本溪初步达成了社会保险档案资源信息化、信息资源数字化、数字资源社会化，每年数字档案的借助人数超越200万人次[14]。然而社保档案法规中对数字档案的管理却没做出有效的规范。比如，《黑龙江基本医疗、工伤、生育险业务档案管理方法》第十八条规定“各类‘三险’保险业务档案中涉及会计、电子文档等档案材料，国家有特别规定的，从其规定”[15]。以后一段时间内，在国内纸质档案和数字档案将会长期共存，因为数字档案更便于查取，其借助率将会高于纸质档案。要保证社保数字档案的安全性与长期可读性，为公众提供愈加便捷有效的档案查看服务，都有赖于社保档案的规范管理。
2011年国家档案局印发的新《国家档案法规体系策略》中，拟拟定一部新的档案行政法规《电子档案管理条例》，但仅依据这部档案行政法规对社保档案管理进行规范是明显不够的，社保部门应依据该法规，再结合本部门档案的实质状况拟定出符合本部门社保档案特征的法规，如此才能使社保档案管理工作事半功倍。

3、健全国内社保档案管理法制建设的建议

（一）广泛调查，保证社保档案法规的水平

社保档案法规的拟定和修改需要打造在广泛调查的基础上，只有充分知道现行法规的推行成效，剖析出社保档案法规与具体档案管理工作不相协调的地方，才能修改或者拟定出更科学、适当的社保档案法规。

第一，调查社保档案管理部门的具体工作状况。调查社保档案法规在规范档案基础工作环节：档案的采集、整理、保管、提供借助等具体实践中，是不是有不清楚、不相协调的地方，其中有什么内容需要修改，有什么内容需要增加等，同时还应吸取实质操作中的成功经验。进行总结总结后，作为社保档案法规拟定或修改的依据。

第二，广泛征求公众的建议。公众的调查重点是对社保档案的查阅和借助。譬如：社保档案内容的呈现形式、查阅借助档案的地址与必要的手续等。将公众的反馈信息作为依据来修改档案法规将更具针对性和实用性。

最后，要充分借助档案法规专家的力量。要拟定出严谨、科学的社保档案法规，除去要广泛调查，还要结合有关专家的研究剖析结果。可以组织召开各种座谈会、专题研讨会等，仔细研究社保档案的形成规律，提出革新的社保档案管理模式并在档案法制建设中加以体现，从而使社保档案管理工作更规范、科学和高效。

（二）各部门协调合作，提升社保档案法规的系统性

档案立法的实践证明，会同有关专业主管部门一同研究，联合拟定档案法规是档案行政立法的成功经验。社保档案管理涉及各级劳动和社会保障部门，各级卫生部门，各级民政部门等海量部门，除此之外企事业单位也担负着管理社保档案的责任，每个部门管理的档案虽然各有不同，但都以参保个体为中心。各部门间协作商讨，科学划分整个社保档案法规体系的内容，明确各类法规所调整的范围，如此各社保档案法规、规章和规范性文件之间和谐一致，相辅相成，社保档案法制建设将愈加系统健全。

（三）坚持相对稳定与废、改、立相结合

档案法规的基本特征之一就是具备相对稳定性，维持其稳定性才使其权威性和严肃性不受影响。但同时要看到稳定性是相对的，伴随社保事业的不断进步，社保档案法规也需要相应的发生改变，尤其是现在社保事业正达成社会全员化，社保档案又逐步数字化，部分档案法规已不可以适应目前社保事业的进步进程。因此，健全社保档案管理法制建设应该注意相对稳定与废、改、立相结合。废除“过时的”社保档案法规，准时修改其中不健全的地方，同时尽快拟定高层次的档案法规，跟上社保事业的进步节奏，促进社保档案管理工作，为达成社保管理服务规范化、信息化、专业化建设的目的作出贡献。

4、小结

当然，健全社保档案管理法制建设不是一蹴而就的，需要在长期的实践中不断改进，既要重视完善整个社保档案法规体系，也要健全档案法规的内容，争取做到宏观档案法规体系的全、微观档案法规条约的细，有效规范社保档案管理工作，从而提升社保管理服务水平，保障和改变民生，促进社会的和谐进步。